Le processus d’initiative en Californie permet aux électeurs de l’État de modifier directement la constitution de l’État. Peu d’actions des électeurs ont affecté l’éducation du public plus de deux de ces initiatives, Prop 13 et Prop 98.

Comment la Proposition 13 est-elle née ?

Les électeurs californiens ont approuvé la proposition 13 en 1978, à une époque d’énormes turbulences. Au milieu des années 1970, l’économie souffrait d’une augmentation soudaine des prix mondiaux du pétrole, entraînée par la création du cartel pétrolier de l’OPEP. L’économie américaine était tombée dans la stagflation, une combinaison de stagnation et d’inflation. Les prix des maisons en Californie avaient atteint des niveaux jamais vus auparavant. Les propriétaires, confrontés à d’importantes augmentations de leurs impôts fonciers en raison de ces prix élevés, étaient frustrés et inquiets. Certains se sont retrouvés  » riches », mais n’ont pas pu se permettre l’augmentation des impôts fonciers.

Pendant ce temps, les lois régissant les districts scolaires locaux étaient instables. Les écoles californiennes étaient alors financées par les impôts fonciers locaux, perçus comme un pourcentage de la valeur marchande de chaque propriété, à des taux définis par les conseils scolaires locaux. Dans l’arrêt historique Serrano v Priest, la Cour suprême de Californie a jugé que le système violait la constitution de l’État parce que les différences entre la richesse imposable d’une communauté scolaire et d’une autre généraient de graves inégalités de financement par élève. En guise de réparation, la cour a imposé un système local de plafonds de revenus, basé sur les niveaux de financement locaux à partir de 1972. Ce changement visait à égaler le financement au fil du temps, y compris la redistribution des recettes fiscales locales qui dépassaient les limites. Logiquement, cette approche à la Robin des Bois a suscité de nombreuses critiques et a peut-être été un facteur déterminant dans l’adoption de la Proposition 13.

Proposition 13 /
budgets centralisés /
sortie des écoles /
recherche des restes

Au cours des années 1970, le contexte du financement de l’éducation changeait radicalement. Pour les enseignants de Californie, la négociation collective est devenue obligatoire grâce à l’adoption de la loi Rodda en 1975 avec le soutien du nouveau gouverneur, Jerry Brown. Les salaires des enseignants ont augmenté, grâce à plusieurs facteurs: l’inflation, le pouvoir des syndicats, un marché du travail en mutation offrant de nouvelles options de carrière aux femmes instruites et l’idée radicale de l’égalité salariale. Les conseils d’école, essayant de suivre ces forces et d’éviter les grèves, ont commencé à rechercher des détails techniques et à imposer de nouvelles taxes qui ne pouvaient pas être redistribuées.

Les auteurs de la proposition 13 l’ont promue comme la rébellion des contribuables. Adopté par une large marge (64.8 %), cette initiative populaire a privé les conseils scolaires locaux et d’autres entités de leur pouvoir de percevoir des taxes. Il réduisait les impôts fonciers à un taux uniforme de 1% de la valeur estimée, éliminait les problèmes techniques connus et offrait aux propriétaires une tentation presque irrésistible: une exonération fiscale permanente. À cette époque, l’inflation augmentait les prix à un taux annuel de six ou sept pour cent. En vertu de la proposition 13, la valeur cadastrale imposable d’une maison ne peut croître qu’à un taux annuel de 2 %, à moins qu’elle ne soit vendue.

En 1978, dans le but d’empêcher le gouvernement de l’État de percevoir de nouvelles taxes, les électeurs ont approuvé une politique connue sous le nom de limite de Gann, qui limite le montant que l’État peut légalement dépenser. Chaque année, le Bureau d’analyse législative (AJO) calcule la « place » laissée dans le budget avant d’atteindre le montant maximum de la limite Gann. Cela ne fait que quelques années que cela pose problème, mais cela vaut la peine de le savoir, ne serait-ce qu’à titre d’exemple de l’ampleur de l’enchevêtrement juridique entourant le budget de l’éducation de la Californie. C’est une question très compliquée.

Les propriétaires en 1978 ont reçu un traitement extraordinaire grâce à la Proposition 13. Au fil du temps, la valeur marchande des propriétés en Californie a été découplée de la valeur cadastrale gelée en vertu de la proposition 13. En règle générale, l’avantage fiscal est plus important pour les propriétés de grande valeur que pour les propriétés de faible valeur. Trulia, un cabinet de conseil en immobilier, a estimé l’ampleur de la différence pour chaque ville de l’État (cliquez sur le graphique pour ouvrir une nouvelle page avec un outil interactif pour localiser votre quartier).

Nouveau pouvoir à Sacramento

En une seule voix, la proposition 13 a renversé les fonctions de financement de l’État et des écoles locales.

Comme discuté dans la leçon 8.3 de Ed100, avec le passage de la Proposition 13, Sacramento est soudainement devenu le centre de l’univers en matière de financement de l’éducation en Californie. Dans la plupart des districts, les impôts fonciers à un pour cent de la valeur cadastrale n’étaient pas suffisants pour répondre aux exigences des limites de revenu établies dans le règlement Serrano. Les allocations de l’État ont remplacé une partie des fonds perdus. La Californie est rapidement devenue un état de faibles impôts fonciers et d’impôts sur le revenu élevés.

Ces changements ont été le point de départ d’une longue baisse des investissements dans l’éducation publique en Californie par rapport à son histoire et à son économie, ainsi que par rapport à celle d’autres États et nations. L’effet sur les écoles est devenu de plus en plus évident, au grand dam de nombreux parents et éducateurs de l’État. Pour les graphiques correspondants, reportez-vous à la leçon 8.1 de l’Ed100.

Proposition 98

En 1988, de nombreux Californiens s’étaient inquiétés de l’état de leurs écoles publiques. La construction d’écoles n’a pas pu suivre le rythme de la croissance de la population de l’État, et les écoles semblaient surpeuplées et misérables. (Voir la leçon 5.9 pour plus d’informations sur les installations et le rôle joué par les projets de loi dans leur histoire.) La taille des classes avait tendance à augmenter et les écoles étaient obligées de procéder à des coupes continues et inconfortables. Avec le Prop 13, les électeurs avaient confié à Sacramento le financement de l’éducation, mais Sacramento avait d’autres priorités. Le pourcentage du budget de l’État alloué à l’éducation a diminué, bien que les besoins du système augmentent.

La proposition 98 a donné aux électeurs un instrument pour accélérer le processus. Ce projet de loi, adopté par une marge étroite, n’a pas procuré de nouvelles recettes au budget. Au contraire, la Constitution a été modifiée pour exiger qu’une fraction plus importante et plus cohérente du budget de l’État soit allouée à l’éducation, en particulier à l’enseignement primaire et secondaire et aux collèges communautaires (également appelés éducation de la maternelle à la 14e année).

Bien sûr, c’est une simplification très excessive. Voici une explication un peu moins simple. La portion du budget qui devrait aller à l’éducation de la maternelle à la 14e année en vertu de la Proposition 98:

  • Est une partie établie (environ 40%) du fonds général de l’État ou au moins le même montant reçu l’année précédente, ajusté pour tenir compte de la croissance de la population étudiante et de l’évolution du revenu personnel (selon le plus élevé des deux)
  • Cependant, lorsque la croissance du revenu de l’État est faible ou négative, l’éducation absorbera temporairement sa « juste part » de l’impact, étant entendu que l’argent différé sera rétabli lorsque le revenu de l’État
  • En outre, avec deux – les tiers des vote, l’Assemblée législative peut suspendre le financement requis par la Proposition 98 pour une année donnée

Il est difficile de faire une estimation précise de la garantie PROP 98 chaque année, et les risques sont élevés. La plupart des dépenses liées à l’éducation, mais pas toutes, sont considérées comme faisant partie du budget de la Proposition 98. Par exemple, les fonds parascolaires ne sont pas pris en compte dans la proposition 98. Chaque année, une industrie artisanale d’avocats, de consultants et de militants gagne sa vie en débattant et en expliquant leur interprétation de la Proposition 98.

Ce processus consomme une grande quantité d’énergie dans le processus de budgétisation annuelle. Pour un résumé de la séquence législative qui a conduit à la Proposition 98, cet article de Virginia Alvarez est difficile à battre.

Il est regrettable que la proposition 98 de la Californie ait amené les dirigeants de l’État à mener des batailles budgétaires axées sur les détails juridiques plutôt que sur les besoins réels des étudiants. (Kevin Gordon, conseiller en politiques et expert de Prop 98, a même été entendu se demander si Prop 98 avait fait plus de mal que de bien.) D’autre part, le fait d’avoir une règle établie soutient l’idée que la conversation devrait se concentrer sur les nombres réels. Par exemple, pendant la Grande Récession, le Législateur a dû recourir à un large éventail de « solutions » comptables pour détourner des fonds de l’éducation. En 2011, l’écart de déficit cumulé (ou facteur de maintien) entre le budget réel de l’éducation et la garantie non remplie de l’accessoire 98 avait dépassé 12 milliards de dollars, soit environ 2 000 dollars par élève.

L’impératif que l’État rétablisse les fonds pour l’éducation au niveau garanti par la proposition 98 a aidé à convaincre les électeurs d’augmenter temporairement les impôts en 2012. Le gouverneur Jerry Brown s’est tourné vers les électeurs en mettant la proposition 30 sur le bulletin de vote. Ce projet de loi prévoit une augmentation d’environ 6 milliards de dollars des taxes sur le revenu et les ventes pour compléter le fonds général de l’État. Alors que l’impôt sur le revenu est sur le point d’expirer en 2018, les électeurs ont approuvé la proposition 55, qui étend l’impôt sur le revenu pour les personnes ayant des revenus plus élevés jusqu’en 2030.

Le financement de l’éducation en Californie s’est tari pendant la Grande Récession. Il a fallu sept ans pour que le financement par étudiant revienne aux niveaux d’avant la récession, avec l’ajustement à l’inflation. Depuis lors, le financement de l’éducation a considérablement augmenté, mais seulement du montant minimum requis par la proposition 98. Comme de nombreux observateurs l’ont souligné, la garantie de la proposition 98 peut servir de minimum, mais aussi de maximum.

Mise à jour février 2018, mars 2019, Février 2020, Janvier 2021 et février 2021.

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